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大咖谭 | 国家发改委程世东:我国城市停车供给政策实施策略

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大咖谭 | 国家发改委程世东:我国城市停车供给政策实施策略

分类:
新闻中心
作者:
陈佳
来源:
产业智库
发布时间:
2019/08/16 13:59
浏览量
停车的属性与分类

 

1. 停车的基本属性与政府职责

 

停车不是基本公共服务,不是政府的责任,是具有公共服务的商品,其全部成本应当由使用者承担。政府应为居民提供基本公共服务,交通方面的基本公共服务是公共交通,而不是私人小汽车出行。停车是小汽车拥有和使用过程中不可缺少的一个环节,与购买车辆和燃油性质相同,都是个人的事情(公共汽车、消防车、救护车等公益性车辆除外)。个人承担的停车费用,应是停车泊位建设、运营管理各环节的所有市场化成本费用,包括其土地应市场化购买等。

 

政府没有义务为居民提供停车服务,在停车方面的职责应该是治理“乱停车”,即维护良好的停车秩序,保障停车不影响其他公共利益,如公共绿地不受侵占、道路正常通行、自行车和行人出行不受影响等。

 

2. 停车泊位的分类及其功能

 

停车泊位可分为基本停车位和出行停车位(非基本停车位)两类:基本停车位是居住区附近,为满足居民拥有车辆后所需要的停放场地;出行停车位是居住区以外,办公、商业、休闲场所等附近停车泊位,主要满足小汽车出行后,到目的地后的停放场所。

 

基本停车位的供给和管制程度影响小汽车的拥有,出行停车位的供给和管制影响小汽车的使用,在制定停车供给策略时,应基于小汽车的拥有和使用政策。反过来,停车供给政策也是小汽车政策的重要组成部分,是城市交通需求管理的重要内容。如果不控制小汽车的拥有,则应该充分满足居住区的基本停车位需求,否则应进行一定限度的有限供给;如果要合理引导小汽车的使用,则应该有限供给出行停车位。若不希望公众把小汽车作为上下班通勤的交通工具,则应对办公地点周边的停车位进行限量供应,或改变停车位为绿地等其他用途,或改为短期临时停车位,主要为访客服务(这可通过收费机制来实现,如停车收费标准按停放时间递增)。

 

 

 

我国停车供给政策

 

我国停车供给政策应在一个总体普遍原则和要求的基础上,根据城市和区域的特点有一定的差异化。

 

1. 总体普遍原则和要求

 

我国国情难以支撑小汽车无限度的拥有和使用,尤其是使用。我国城市采取高强度开发模式,一般都在1万人/平方公里左右,如此高强度的开发必须建立以公共交通为主导的交通模式与之相适应。我国能源对外依存度已经超过50%,能源安全形势更加严峻。另外,我国城市的环境状况日益恶化,许多城市对居民的健康造成了严重的影响。私人小汽车作为我国主要的能源消费主体,也是城市环境污染的主要制造者,从能源和环境方面考虑,私人小汽车出行在我国是不可持续的交通方式,需要一定程度的控制和引导其合理使用。基于这种对小汽车拥有和使用的这种定位,城市停车作为小汽车管理的重要内容和手段,应进行严格的停车需求管理,紧缩的停车供给,保持较低的停车供给水平,尤其严格控制出行停车位的数量。

 

2. 停车供给的差别化

 

停车供给的差别化是基于引导不同城市或区域形成合理的交通模式,具体包括不同规模、不同地域的差别化,城市中心城区和郊区的差别化,居住、办公、商业、医疗教育、娱乐等不同建筑物的差别化,以及公共交通不同发展水平地区的差别化等。城市的具体停车政策是各种差别化政策的组合,需要精细化确定每个城市、每块区域的停车供给水平和政策。

 

 

 

城市停车供给政策面对的现实

 

城市停车供给政策的落实,必须基于城市内已有较多车辆和众多不规范停车等现状,寻求一种可操作的实现途径。目前,我国城市,尤其是大城市,需面对以下现实和特点:

 

(1)与国外发达国家相比,我国城市的私人小汽车拥有率虽然不高,但就城市自身状况而言,已经较多,难以容纳。

 

(2)我国城市内车辆拥有在中心区最高,向外围逐步降低,这与合理的城市停车供给分布状况恰恰相反。

 

(3)与既有车辆相比,停车泊位尤其是配建停车泊位严重不足,已经存在大量的不规范停车,占用了大量道路和绿地等其他公共空间,影响车辆正常通行和自行车、步行出行环境,降低了城市居民其他方面的生活品质。

 

(4)城市难以承受大量的小汽车拥有和高强度使用,日益严峻的城市交通拥堵形势,迫切需要通过严格的停车需求管理进行抑制和引导。

 

 

 

我国停车供给政策的实现途径

 

基于以上现实,我国城市停车供给政策的实现途径是:坚持较低的停车配建标准,始终保持停车紧张状态,以规范停车为主、扩建停车泊位为辅,充分利用路侧停车资源,循序渐进,逐步实现合理的停车供给水平和有序的停车秩序。

 

(1)坚持较低的停车配建标准

 

较低的停车供给是我国城市自身特点客观决定的,逐步降低停车供给是国际发达城市的经验和趋势,现有停车配建标准是否过低值得进一步细致论证,提高停车配建标准应慎重。提高停车配建标准、建设永久停车位,一旦建好,难以取消,就意味着长期宽松的供给水平。

 

许多人认为,原来我国对私人小汽车进入家庭估计不足,制定的停车配建标准过低,导致停车位建设过少而带来“停车难”,应该提高停车配建标准。从近期国内一些大城市出台的政策、标准看,提高停车配建标准也是一个趋势,如上海把内环以内商品房的最低停车配建指标从原先的1∶0.7提高至1∶1,即“一户一车位”;北京也将大幅度提高居住区配建指标,由“三环路以内每户0.3个,三环路以外每户0.5个”到基本停车位满足“一车一位”的需求。

 

停车配建标准需要统筹考虑各种因素确定,总体上应该与城市或区域的土地开发强度、交通模式相匹配。纽约曼哈顿区(60平方公里、150多万人)人口密度2.5万人/公里,与北京三环内、上海内环内人口密度相差不大,但纽约曼哈顿核心区住宅配建停车指标上限为0.2-0.35个/户,中心区以外平均最低配建指标是0.48个/户。对比可见,北京、上海原有停车配建指标并不非常低。世界各大都市居民的汽车拥有量从中心区到郊区是递增的,但国内大部分城市都像北京、上海一样是递减的,这在一定侧面上反映了我们的政策干预不够,也说明为满足停车需求而提高最低停车配建指标也未必是合适的。

 

(2)以规范停车为主、扩建停车泊位为辅,持续保持停车紧张状态

 

单纯增加停车位不能解决“停车难”,如同单纯通过修路不能解决交通拥堵一样。停车需求与小汽车的拥有和使用密切相关,随着人们收入水平的不断提高,购车和用车成本没有太大变化的情况下,如果单纯建设增加停车位,供给状况比较宽松,必然会有更多的人购买和使用车辆,进一步导致“停车难”问题。

 

世界各大都市中心区目前都以控制而非满足停车需求为停车政策核心。世界各大城市中心区都存在停车难问题,伦敦、阿姆斯特丹、纽约曼哈顿中心区停车比我国北京、上海等城市更难。城市中心区停车难是由城市本身的形态所决定的,除非把中心区消解,如休斯敦和达拉斯的市中心,基本上是停车场的海洋中伫立着几栋高层建筑;如果在曼哈顿中心区真正的解决停车难问题,将近一半的中心区都要拆掉建成停车场或停车楼。一个有效的停车政策从来都不会以解决中心区停车难为政策导向。

 

许多城市在民意压力等原因下,政府采取扩建增加停车位来解决“停车难”问题,是在做一件不该做、也不可能长期有效的行为。若在此过程中,采取降低停车土地出让价格、对停车泊位建设进行补贴等措施,这种对停车建设直接和间接的补贴,就更不应该、不合理,是用公共利益补贴了一部分人,而且是相对富裕的群体。

 

只有持续保持“停车难”状态,甚至更为紧张,才能抑制车辆拥有和引导合理使用。要引导形成合理的、可持续的交通模式,控制小汽车的拥有和引导合理使用,保持停车位的紧张,即“停车难”的状态,是一种重要的手段和措施。如果居住区周边停车位紧缺,就会降低人们购买汽车的意愿;如果办公区、商务区的公共停车位不足,开车到目的地后长时间找不到停车位,人们开车出行的愿意和行为就会降低。

 

只能在停车泊位供给水平远低于合理配建标准的区域,视土地情况等可能,进行适当建设停车位,但不能高于配建标准。要在扩建补充停车位、扩大供给的同时,严格执法,把不规范停车转移过来,建设多少停车位,就要取缔多少的乱停车,目的不是要解决“停车难”,而是要换取良好的停车秩序,不能造成更宽松停车环境。

 

(3)充分利用路侧停车资源

 

路侧停车是政府掌握的、可以随时调整的停车资源,可以通过改变其数量和价格,进而影响整个区域和城市停车供给的数量和价格。在规范停车的初期,在必要的居住区周边的路侧,划定一定数量的夜间停车位,解决基本停车问题。目的与扩建停车位一样,是规范停车,换取良好的停车秩序。这部分停车位可以根据交通管理等方面的要求,随时调整,总体趋势应逐步减少和取消,还道路于通行功能。工作场所、商业区周边路侧停车应即刻采取严格措施,逐步减少,仅保留少数车位供短期停车之用。另外,为缓解目前既有车辆的基本停车问题,应鼓励促进非住宅类停车场夜间使用。

 

(4)采取循序渐进的策略

 

基于目前与车辆数相比停车泊位严重不足、大范围不规范停车以及公众停车意识淡薄等原因,停车管理应采取循序渐进的策略,应该保持长期、坚定的决心,要打“持久战”。首先应重点治理白天办公、商务等区域周边的“乱停车”,减少小汽车使用;其次是居住区周边的晚间“乱停车”。在区域方面,应由交通最拥堵、停车最紧张的城市中心区逐步向外推进。路内停车首先对主要道路减少或取消,逐步向支路推进,最终达到的理想目标。

 

 

 

城市停车供给政策的实施保障及建议

 

停车供给政策的实施落实,不是一项独立的措施和任务,必须与其他相关方面的密切配合才能顺利完成,如以充足的公交能力和良好的服务水平为前提,以强有力的违章停车执法为保障等。

 

(1)以公共交通的充足能力和便捷、舒适的服务为前提

 

实施较低水平的停车供给政策,其目的是抑制小汽车的拥有和引导其合理使用,是为了改变城市居民出行方式,更多的选择公共交通,实现与城市特点相适应的交通模式。通过停车改变公众由小汽车出行到公共交通,必须以充足的公共交通能力为前提,若公共交通自身能力紧张或不足,要再引导其他出行方式到公共交通就无从谈起。同时,公共交通服务应便捷、舒适,这样才能有一定的竞争力和吸引力。

 

我国目前许多城市公共交通能力不足、覆盖面不够。北京、上海地铁在早晚高峰许多车站采取限流措施,是能力不足的具体体现;地铁上的拥挤程度也达到了极限,没有任何舒适可言;包括地面常规公交在内的公共交通在一些新建小区、城郊结合部没有覆盖。目前这种公共交通现状仍不能完全支撑或做为引导小汽车的充分条件,需要大力优先发展。

 

(2)全面、准确掌握停车供给状况,科学、精细化制定实施城市停车供给政策

 

制定停车供给政策,必须清楚了解需求和供给现状,目前我国几乎所有城市对城市停车现状都没有全面、准确的掌握。这种停车供给不仅仅局限于路边停车泊位,而且应包括公共停车场和单位公司内部停车位,必须全面、准确。应在此基础上,建立停车信息数据库,实时进行数据更新,为停车具体指标和政策的制定与调整提供数据支撑。

 

基于对停车供给状况全面准确的掌握,根据城市的特点、区域的开发强度、建筑的性质功能、公交发展水平等,科学、精细化的制定各区域、远期目标和分阶段的城市停车供给政策措施。

 

(3)与停车价格政策相配套,实施方便停车和提高收费相统一的策略

 

首先要体现停车是具有公共服务的商品属性,收费价格是全要素市场化价格,不能有任何补贴。目前我国城市停车在很多方面存在一定程度的“明补”和“暗补”,如停车场占有的土地作为交通用地进行划拨,而非市场化购买;一些城市为鼓励停车泊位建设,进行一定的补贴等。应取消所有这些补贴,真正体现其市场价值和价格,路侧占道停车收费价格应与其保持一致。

 

其次,在体现停车市场价值的基础上,提高收费价格,降低需求,实现停车供需平衡和方便停车。根据市场规律,需求与价格呈反比,提高停车价格,停车需求会减少,停车价格提高到一定程度后,供需自然平衡,不会出现“停车难”的现象。提高停车收费价格,政府可以利用路内停车资源,通过提高其价格带动整个城市停车价格。国外许多国家和城市已经采取这种手段来保证停车位的充足供应。欧盟对于其成员国的城市路内停车系统的标准规定是:城市中路内停车泊位的饱和度超过75%时,需实施分区域停车管理并进行收费;若实施分区域停车管理后停车泊位的饱和度超过85%,则需要上调停车高价格,直到饱和度低于85%。提高停车收费价格是解决“停车难”的根本之路。

 

(4)以强有力的违章停车执法为保障

 

强有力的违章停车执法是维持停车供给紧张状态、提高提高收费价格、规范停车的保障。我国目前大部分城市“乱停车”现象严重的主要原因是违章停车执法不严,导致公众在较长时间内没有真正体验到“停车难”。目前“乱停车”已经到了泛滥的程度,严重影响了道路通行、步行和自行车的出行环境以及公共空间和生活品质的改善,未来要实施紧缩的停车供给政策,首要的任务是即刻加强停车执法,治理“乱停车”。只有这样,在新建或划定临时停车泊位后,才能把不规范的乱停车转移过来,维持停车供给紧张的状况;也只有这样,才能保障提高停车收费价格、降低停车需求的措施有效,而不是出现更多的违章停车。